중앙-지방 대등관계 일궈야 제기능 지방분권은 국민 누구나 지방 어느 곳에 살든지 윤택하고 행복한 삶이 보장되는 나라를 만들기 위한 것이다.

이는 지방정부 스스로가 자기 지역의 일을 자기의 권한과 책임 아래서 효율적이고 민주적으로 처리해 나갈 수 있도록 역량을 강화해나가는 데 달려있다해도 과언이 아니다.

하지만 지방분권의 필요성에 대해 원론적으로는 공감하면서도 막상 이해관계가 얽힌 각론에서는 중앙정부 관료, 국회의원 등 기득권층의 저항과 반대로 그동안 지방분권화는 큰 진전을 보지 못해왔다.

특히 현행 지방자치법은 지방자치 실시 이전에 중앙집권의 기초 위에서 만들어져 지방자치단체가 처리해야할 기능도 대부분 중앙관서의 장이 처리하도록 하는 등 국가와 지방의 대등한 관계를 인정하지 않고 있다.

◇지방분권특별법(가칭) 제정
지방분권화는 더이상 거스를 수 없는 시대적 흐름이다.

영국과 미국 등 연방제 형태의 국가들은 전통적으로 지방분권 체제를 유지해왔고 오랫동안 중앙집권체제였던 프랑스도 지난 82년, 83년에 `시-읍-면-도-레종과 국가간의 권한배분에 관한 법률' 등을 제정, 지방분권체제로 전환했다.

일본의 경우도 지난 98년 `일괄지방분권법'을 제정, 국가사무의 지방이양을 확대하고 기관위임사무를 자치사무 또는 법정수탁사무로 전환함으로써 국가와 자치단체가 상호 대등한 지위를 갖도록 했다.

국내에서도 이미 `지방분권특별법(가칭)' 제정 등을 통한 분권화 요구의 목소리가 전국적으로 확산되고 있는 상황이다.

즉, 일본의 예처럼 한시법으로 지방분권특별법을 제정, 성질상 전국에 걸쳐 통합·통일적 처리를 필요로 하는 기능과 사무를 제외하고는 모든 기능을 지방자치단체에 이양, 지자체의 기능을 강화하자는 것이다.

◇기관위임사무 지방이양
자치조직권을 제약하는 중앙통제를 대폭 축소하고 대신 지방의회와 시민의 통제를 강화하는 방향으로 자치조직을 확대해야한다는 목소리도 높다.

현재 공공사무 가운데 국가사무가 차지하는 비율은 70%로 여기에 지방자치단체에 처리를 위탁한 기관위임사무를 포함할 경우 전체 공공사무 가운데 국가가 처리하는 비중은 무려 82%에 이르고 있는 실정이다.

이는 사실상 지방정부를 중앙정부의 하청기관화한 것으로 자치권 확대를 위해서는 기관위임사무를 전면 폐지, 원칙적으로 자치단체내에서 발생하는 모든 사무를 자치사무로 전환하고 부득이 중앙의 통제가 필요한 경우 개별 법률에 명시, 처리토록 해야한다는 지적이다.

일본의 경우는 일괄지방분권법에 따라 기관위임사무를 폐지하고 사무 가운데 54%를 자치사무로 이양했다.

◇지방정부의 조직 및 인사권 회복
국가와 지방정부의 관계가 동등하게 재정립되기 위해서는 지나치게 제한을 받고 있는 지방정부의 조직 및 인사권을 회복시켜야한다는 주장도 설득력을 얻고 있다.

예컨대 부단체장의 정수, 자격, 임명절차 등이 엄격히 법적용을 받고 있는 것은 물론 실, 국, 과의 숫자와 정원 등 조직의 세세한 부분까지 규정되어 있어 지방정부가 융통성을 거의 발휘할 수 없는 지경에 이른 상황이다.

인하대 이기우교수는 “인사 및 조직권을 국가가 획일적으로 정할 것이 아니라 지역적인 다양성과 특수성을 살려 지방정부의 책임과 재량에 맡겨두는 것이 바람직하다"고 지적했다.

◇특별지방행정기관의 폐지 및 통폐합
전국 23개 중앙행정기관에 설치된 7176개(경찰기관 포함)의 특별지방행정기관의 폐지 및 통폐합도 신중히 검토해야할 사항이다.

지방정부 구역안에 특별지방행정기관의 설치가 남발됨에 따라 중복행정으로 인한 행정력 낭비와 갈등, 민원인 불편 등을 초래하고 있기 때문이다.

체신청, 철도청 현업기관과 관세, 기상관측 등 특별한 경우를 제외한 지방 병무청, 보훈청, 노동청, 국토관리청 등 모든 특별지방행정기관들을 지방자치단체와 통-폐합해 사무의 효율성과 주민 편익을 높여가야 한다.

◇자치경찰제 도입 및 교육자치제 개혁
경찰 기능은 크게 정보, 범죄수사 등 전국적 성질의 국가적 사무와 방범, 교통등 자치적 사무로 구분할 수 있지만 현재 우리나라는 국가경찰제만 존재, 자치단체의 지역 특성에 입각한 치안.질서 유지 등 공권력 확보가 결여된 상태다.

이에 따라 질 높은 민생치안 확립과 경찰의 정치적 중립성 보장 등을 위해서는 지방자치 정신에 충실한 자치경찰제의 도입이 필요하다는 의견이다.

또 우리나라 교육자치는 일반 행정자치와 별로도 시-도 등 광역단위에서 실시되고 있지만 학교운영위원들이 교육위원과 교육감을 선출하고 있어 주민 대표성이 결여된 데다 일반행정과의 분리로 교육행정의 효율성이 떨어지고 있다.

결국 지방의 열악한 교육환경을 개선하고 지방교육의 특수성을 살리기 위해서는 교육관료나 교육자의 편협한 이해관계를 떠나 지방자치의 큰 틀속에서 교육행정기능을 일반행정에 통합, 자치단체장에게 정치적 책임을 묻고 효율성도 높이는게 바람직하다는 지적이다.

◇지방정부의 국정참여 제도 보완
현행 지방자치법은 `지방자치단체 전국연합단체가 정부에 의견을 제출할 수 있다'고 규정하고 있으나 중앙정부의 지방에 대한 영향력 행사에 비해 지방이 국가의 정책결정과정에 참여할 수 있는 장치로서는 매우 불충분하다는 게 일반적인 평가다.

이는 국가 행정구조가 적정한 균형을 자율적으로 유지할 수 있는 시스템이 갖춰져있지 않음을 방증하는 것으로 지방의 관심과 경험이 국정에 반영할 수 있도록 전국자치단체연합회에 법률안 제출권을 부여하고 국무회의에 참석하는 방안 등을 검토해볼 수 있다.

외국의 경우 독일과 스위스 등은 광역정부 단위의 국회의원들로 별도의 연방상원을 구성, 지방의 국정참여를 확고히 보장받고 있다.

지방자치제도 개선의 관건은 과부하에 걸려 마비된 중앙정부와 과소부하에 걸려 기능이 부실한 지방정부 모두를 살리기 위한 역할을 분담하는 데 있다. 또 국민의 공감대를 얻어 보다 적극적으로 추진하는 것도 매우 중요하다.

반면 분권화된 지방정부가 작은 단위로 중앙집권화된 전제정치로 전락되지 않도록 지방의회의 활성화와 주민참여를 통해 통제를 확보하는 것도 간과해서는 안된다. 또 지방분권화에 따른 권한을 빈틈없이 소화하고 효과적으로 행사할 수 있도록 지방정부 스스로도 자기혁신을 통한 자치역량을 지속적으로 키워나가야 할 것이다.
/이영란기자 [email protected]

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