지방자치법 개정 <사진1>1949년 제정된 지방자치법은 30년 넘게 중단되었던 지방자치의 91년 부활을 앞두고 89년 전면개정을 시작으로 올해 3월까지 11차례 개정을 겪어왔다. 그러나 지방자치법은 계속적으로 개정이 돼왔지만 여전히 많은 문제점을 내포하고 있는 것으로 지적된다.

특히 이번 6.13 지방선거를 앞두고 학계, 정계에서는 지난해부터 지방선거와 관련된 자치법 개정 논의를 활발히 펼쳐왔으며 몇 가지 (안)들에 대해 찬반논쟁이 뜨겁다. 오는 13일 선거를 앞두고 후보자들이 당내 경선을 치르며 또다시 ‘정당 공천제’ 폐지론이 기초단체장들 사이에서 불거져 나왔다.

정당공천제는 정당의 민주주의를 확보할 수 있는 제도로 대부분의 선진국들은 정당공천제를 채택하고 있다.

그러나 우리나라의 경우 정당공천제의 전제조건이라 할 수 있는 민주적, 상향적 정당의 모습이 아닌 소수의 실세에 의해 운영되는 정당으로 정당위주의 선거, 정당의 비대화, 정당공천헌금 등 그 피해가 적지 않다.

현실적인 문제가 대두되는 만큼 대부분의 기초단체장들은 정당공천제를 강력히 반대하고 있다. 박원철 전국시장군수구청장협의회장은 “단체장이 정치색을 띠면 정당의 행정관여등 정당으로부터 자유롭지 않아 소신 있는 행정을 펼치기 어렵다”면서 “더욱이 정치에 대한 주민들의 반감이 높은 가운데 기초단체장의 정당공천제는 폐지돼야 한다”고 강조했다.

그러나 반대의견도 적지 않다. 한양대학교 지방자치대학원 한상우 교수는 “현 국내 정치문화에 맞지 않아 폐단이 있는 것은 사실이지만 정당공천제의 본 취지는 지방자치에 있어 중요하고 풀뿌리 민주주의를 최대한 살릴 수 있어 반드시 존재해야 하는 것”이라면서 “정당공천제를 유지하면서 정당의 비민주적인 문제들을 해결해 나가야 한다”고 주장했다.

또 다른 쟁점은 주민소환제 도입이다. 지방자치제 실시되면서 각 기초단체장과 지방의원들의 비리가 난무하자 주민발안제, 주민투표제, 주민소환제 등으로 주민참여를 강화해 기초단체장을 통제해야 한다는 주장이 일고 있다.

주민발안제의 경우는 지난 3월 지방자치법 개정시 채택이 됐으며 주민투표제는 사실상 지방자치법 제 13조 2에 있으나 대상, 발의자, 발의요건 등 세부적인 규정이 없어 한번도 실행되지 않고 있다. 주민참정권이 이처럼 미약한 가운데 최근 시민단체들이 ‘주민소환제’ 도입을 강력히 주장하고 나섰다.

경실련, 열린사회시민연합 등으로 구성된 ‘바른선거유권자시민연합’은 지역의 공직자 선출권이 주민에게 있는 만큼 선출한 공직자의 문제해결도 주민이 해야한다며 주민소환제 도입운동을 펼치고 있다. 이들은 또 임기중의 지방자치단체장이나 지방의회가 주민의 기대와는 다른 방향으로 정책을 추진해 손해를 끼칠 것을 예상하면서도 임기가 만료될 때까지 그 피해를 주민이 감수해야 한다는 것은 지나친 위험을 수반한다고 주장한다.

이에 대해 대상자들인 기초단체장들은 주민소환제가 자칫 잘못하면 정략적으로 오용될 수 있어 행정이 마비되고 불안정하게 되므로 엄격히 요건을 강화하는등의 신중론으로 맞서고 있다.

지방의원의 질적 수준을 높이기 위한 대안으로 거론되고 있는 지방의원 유급직화에 대한 의견은 유급제 도입 자체에 대한 찬반의견은 물론 유급제 시행을 위한 의원수 축소에 대해서도 찬반의견이 팽팽하다. 현재 지방의원의 경우 무보수 명예직이다 보니 경제적 문제로 유능하고 젊은 인력보다는 지역유지로 구성, 지방의원들의 수준문제가 끊이지 않고 지적돼왔다.

이에 대해 지방의원들은 현재 활동비를 양성화하고 생계수단을 보장해 줘 의원직에만 전념할 수 있도록 해야 한다고 주장하고 있다.

그러나 학계에서도 젊고 유능한 인재 등용을 위한 유급화는 동의하지만 재정적부담이 많은 만큼 의원수 축소를 전제로 제시하고 있어 의원축소를 반대하는 의견들과 대립양상을 보이고 있다. 그런가 하면 아예 유급제 도입을 반대하는 주장도 적지않다.

한양대학교 한상우 교수는 “유급제 도입은 주민들의 세금이 나가는 만큼 주민들도 반대하고 지방의원들의 부담도 클 것”이라면서 “유급제 도입은 얻는 것 보다 잃는 것이 많을 것”이라고 말했다.

<사진2>◈찬성론-경실련 지방자치국장 박완기
현행법은 지방자치단체장에 대해 절대적으로 임기를 보장하여 그때그때 변화하는 주민의 여론에 휩쓸리지 않고 주민의 복리에 가장 도움되는 정책을 소신껏 결정하고 집행할 수 있도록 하고 있지만 지방자치단체장이 개인적 또는 특수한 집단의 이익을 추구하거나 또는 현실적으로 주민들의 피해가 예상되는 정책을 추진 할 경우 이를 견제할 적절한 통제수단이 없다.

물론 지방의회의 견제와 형사법에 의한 처벌로 통제하게 되어 있으나 지방의회는 막강한 단체장을 견제하기에는 역량이 부족하고 형사법에 의한 처벌은 법정에서 최종판결 과정이 지방자치단체장의 임기와 비슷하여 실효성을 잃고 있다.

이런 이유로 주민소환제도가 반드시 도입돼야하지만 다른 한편으로는 선거에서 패배한 자나 정적이 임기 전에 현직 공직자를 교체하여 기회를 잡으려는 개인적인 목적으로 사용될 우려도 있다.

따라서 주민소환제도를 도입함에 있어서는 이러한 위험성을 배제하고 주민통제의 원리를 극대화할 수 있는 방향에서 제도가 정비되어야 한다.

우선 주민소환의 적용기간은 임용 후 1년으로 하고 원칙적으로 선거직 공무원에 한해서 인정하는 것이 바람직하다.

그 밖의 공무원에 대해서는 법률상의 징계수단이나 법적인 내용수단이 보장돼 있기 때문이다. 또 주민소환의 발의는 최소한의 주민수로 자치단체의 장에 대한 소환의 발의는 지방의회에 의한 방식과 일정한 숫자의 주민에 의한 방식이 있을 수 있다.

마지막으로 주민소환의 결정은 주민투표로 결정하고 주민소환의 결정은 주민들이 발의한 경우, 지방자치단체장이 발의한 경우, 지방의회가 발의한 경우를 묻지 않고 주민들이 찬반의 투표로 결정해야 한다.

단 어떻게 할 것인지가 문제되나 선거의 경우보다는 엄격한 요건을 요구하는 것이 바람직하다고 본다.

<사진3>◈신중론-시·군·구청장協 전문위원 주용학
지방자치단체장에 대한 주민소환제 도입에 대해 시군구청장협의회는 원칙적으론 찬성한다.

이는 주민에 의한 자치단체장에 대한 통제수단이므로 대부분의 국회의원들이 정치적 악용을 이유로 반대하는 것은 명분이 없다고 생각한다.

그러나 주민소환제를 법제화하는 과정에 있어서는 몇 가지 전제조건이 있어야 한다. 우선 우리의 정치 수준과 국민의식 수준 등을 종합적으로 검토해 악용여지가 없도록 하는 통제장치가 필요하다. 예를 들면 유권자의 20% 이상 발의로 30% 이상의 투표율과 투표자의 50% 이상 찬성 등 그 요건을 엄격하게 규제해야 한다.

주민소환의 절차 역시 지방자치단체장의 경우 지방자치단체의 유권자 1/3 이상의 참여로 과반수의 찬성을 얻은 경우에 주민소환이 결정된 것으로 보며, 발의된 지 30일 이상이 지난 다음에 투표를 하도록 하고 늦어도 60일 이내에 투표를 하도록 하여 주민소환의 발의와 투표사이에 일정한 냉각기간을 두도록 하는 것이 바람직하다고 본다. 또 하나의 전제조건은 국회의원들도 주민소환제를 받아들여야 한다.

현재 국회의원들은 주민소환제가 상대 후보의 정치적 정략적으로 이용될 우려가 있다고 도입을 반대하고 있으나 국회의원, 자치단체장 모두 주민소환제를 받아들일 때 도입이 가능하다.

일본의 경우 주민의 지방의회 해산청구, 의원의 주민소환권을 인정하고 있으며, 미국은 샌디에고시등 일부 자치단체가, 독일은 노츠트라인-베스트팔렌주등 일부 자치단체에서 단체장에 대한 소환제도를 규정하고 있다.

미국의 캘리포니아주의 경우에는 주정부를 비롯한 대부분의 지방정부에서 주민소환제를 채택·운영하고 있으며 주민소환은 취임 3개월전, 현직 임기 만료 6개월 이내로 주민소환이 있은 후 6개월 이내에는 재소환이 불가하도록 규정하고 있다.
/최애선기자 [email protected]

[저작권자ⓒ 시민일보. 무단전재-재배포 금지]